Direito de prioridade na mineração

Mudanças na regulação do setor minerário poderão redundar em ações bilionárias que, em última análise, submeterão ao Judiciário questões até então pouco exploradas. Nesse sentido, é essencial abordar aquele que nos parece ser o principal ponto controverso que ensejará eventuais debates judiciais: o fim do direito de prioridade.

Segundo dados do Instituto Brasileiro de Mineração (Ibram), somente 30% do território brasileiro dispõem de conhecimento geológico. O país responde por apenas 3% dos investimentos globais anuais em pesquisas, índice muito baixo quando comparado às suas dimensões continentais e ao seu potencial.

Diante da inviabilidade de o Estado brasileiro exercer a pesquisa em todo seu território, ainda na década de 1930, foi adotado o princípio da prioridade, alterado-se o sistema até então vigente. O referido princípio prevê que o primeiro a requerer uma área livre, ou seja, que não esteja onerada por outro requerimento ou com título de pesquisa ou lavra, atendendo aos requisitos legais, passa a fazer jus ao direito de pesquisa e lavra subjacente, na hipótese em que a pesquisa se releve positiva e os aspectos econômicos relacionados à lavra satisfatórios.

Mudanças na regulação do setor minerário poderão redundar em ações bilionárias que serão submetidas à Justiça

Por outro lado, aproximadamente de cada mil requerimentos de pesquisa, apenas um se transforma em projeto. Além de extremamente cara, a pesquisa mineral é de altíssimo risco. Assim, em última análise, o princípio da prioridade, que se materializa em direito de mesmo nome, estimula e premia aquele que se dispõe a correr o risco de investir em pesquisa, garantindo-lhe a outorga do título para lavra, caso a pesquisa se mostre promissora.

Interessante notar que a atividade de lavra, especialmente quando estamos diante de determinadas substâncias, como o minério de ferro, em que os níveis de investimento exigidos são extremamente elevados, restringe ainda mais o número de players no mercado. Por isso, empresas que pesquisam e desbravam fronteiras desconhecidas do ponto de vista geológico e empresas que lavram, em regra, não são as mesmas. Tratas-se de dinâmica própria da atividade.

O direito de prioridade conta, então, com expressão econômica que vai muito além daquela relacionada à pesquisa. Como forma de tornar o ativo atraente, as empresas de pesquisa investem no desenvolvimento, certificação e licenciamento ambiental, de forma a superar ou mitigar as incertezas da atividade, agregando valor ao título. Dependendo do porte da jazida, o seu destino, então, são as grandes mineradoras, as únicas com capital e estrutura adequadas à exploração. Isso significa que, o valor do ativo relacionado pode extrapolar – em muito – aquele exclusivamente destinado à pesquisa propriamente dita. É nesse ponto que repousa o potencial das ações judiciais bilionárias da mineração.

Por isso, no projeto de lei que altera por completo o sistema regulatório vigente, apresentado pelo governo em 18 de junho, há que se ter muita atenção às regras de transição. É essencial observar que a partir do requerimento de pesquisa formulado sobre área livre, o que se observa são etapas sequenciais que, na medida em que são exauridas, ficam marcadas com determinadas manifestações da administração pública que robustecem, a cada passo, não só o direito de prioridade como, também, o direito adquirido às etapas subsequentes. Indubitavelmente, isso se reflete no incremento do valor do ativo.

A aprovação do relatório final de pesquisa, ou mesmo do plano de aproveitamento econômico, se traduz em elementos para a geração de riquezas por parte do detentor título. Sem o desenvolvimento propiciado pelos empreendedores, os recursos geológicos nada representam em termos de riqueza para o país. Ou seja, é o trabalho de pesquisa e desenvolvimento do ativo minerário que, de fato, transforma o potencial geológico em riqueza. Assim, certo é que os elevados investimentos feitos na pesquisa se basearam na legítima expectativa do particular em receber uma concessão. As mudanças regulatórias propostas impactam substancialmente nessa equação e, o que é mais grave, em determinados casos, afetarão empresas que já aportaram vultosos recursos.

Em outras palavras, a partir do requerimento de pesquisa legalmente formulado e, de forma crescente, até a outorga da portaria de lavra, o valor intrínseco ao título que integra o patrimônio do seu titular se avulta e se atrela à adoção das regras regulatórias vigentes no momento em que o processo foi deflagrado. Não há como dissociar uma parte do processo minerário de outra. Tal fato não poderá ser desconsiderado pela administração pública, sob pena de mácula ao primado da segurança jurídica, da confiança legítima e mesmo do ato jurídico perfeito.

O entendimento dos tribunais com relação à possibilidade de legislação subjacente frustrar o desenvolvimento de processo minerário deflagrado de acordo com regras pré-estabelecidas ainda é uma grande incógnita. Vislumbra-se, portanto, um cenário de mudanças na legislação minerária que poderá ferir direitos adquiridos, ensejando ações que impactam em projetos bilionários, gerando reflexos em diversos aspectos, desde o prazo da concessão até mesmo aos valores a serem pagos a título de Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM). A única certeza é que o cerne das discussões sempre recairá no direito de prioridade, assim como nos seus respectivos reflexos sobre a aplicação das normas regulatórias recém-propostas.

Bruno Feigelson e Marcello R. Lima Filho são sócios do Ribeiro Lima Advogados

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Fonte: Valor | Por Bruno Feigelson e Marcello R. Lima Filho