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Resolução do Senado nº 15/2017 e limites

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O tema relativo à contribuição do empregador rural pessoa física parece ganhar novamente ares de litigiosidade, mesmo após longos anos de discussão em juízo e pronunciamentos do Supremo Tribunal Federal (STF). Com efeito, notícias divulgadas recentemente sentenciam, sem ressalvas, o fim da cobrança retroativa de dívidas do Funrural.

A novidade a que se referem as notícias, gerando alvoroço no setor do agronegócio, é a Resolução do Senado nº 15/2017, que suspende a execução de dispositivos de lei declarados inconstitucionais pelo STF no RE 363.852. Sucede que a expectativa que se tem acalentado com o advento da Resolução extravasa – e muito – os efeitos que ela pode legitimamente produzir sob a ordem constitucional vigente.

A Resolução do Senado destina-se a suspender a execução de leis declaradas inconstitucionais pelo STF em sede de controle incidental, atribuindo efeitos gerais (erga omnes) à decisão que, em princípio, estaria preordenada a atingir apenas as partes do processo.

A expectativa que se tem acalentado com a Resolução extravasa os efeitos que ela pode legitimamente produzir

Uma obviedade não poderia passar despercebida, já que pressuposta pelo art. 52, X, da CF/88: a Resolução somente alcança o conteúdo normativo efetivamente declarado inconstitucional pelo STF. O art. 52, X, não franqueia ao Senado a prerrogativa de modificar a inconstitucionalidade proclamada pelo STF. O plus alcançado com a Resolução limita-se a conferir efeitos gerais à decisão da Corte. E é apenas nesse peculiar aspecto que reside a inovação jurídica.

A contribuição do empregador rural pessoa física incidente sobre a receita bruta apresenta dois regimes jurídicos. O primeiro relaciona-se ao período anterior à Emenda Constitucional nº 20/98. Foi inaugurado pela Lei nº 8.540/92, que incluiu o empregador rural pessoa física, ao lado do segurado especial, no art. 25 da Lei nº 8.212/91, como sujeito passivo da contribuição sobre a receita bruta decorrente da comercialização da produção.

O segundo regime iniciou-se com a Lei nº 10.256/01, sob a égide da EC nº 20/98, que inseriu o termo "receita" entre as bases de incidência das contribuições do art. 195, I, da CF/88. A contribuição do empregador rural pessoa física foi reinstituída mediante alteração do caput do art. 25 da Lei nº 8.212/91, aproveitando-se a alíquota e a base de cálculo então vigentes, também aplicáveis ao segurado especial.

No julgamento do RE nº 363.852 e do RE nº 596.177 (repercussão geral), o Supremo declarou a inconstitucionalidade formal da legislação anterior à EC nº 20/98, em face da necessidade de lei complementar para a criação de contribuição fora das bases econômicas do texto original do art. 195 da CF/88.

Por sua vez, no recente julgamento do RE nº 718.874/RS (repercussão geral), o STF reconheceu a constitucionalidade formal e material da contribuição reintroduzida pela Lei nº 10.256/01.

Assim, não há qualquer inconstitucionalidade na cobrança a partir da Lei nº 10.256/01. Trata-se contribuição sujeita a parâmetro legal e constitucional diverso daquele apreciado nos RE nºs 363.852 e 596.177, o que evidencia não ter ocorrido alteração de jurisprudência da Corte que possa viabilizar modulação de efeitos no RE nº 718.874.

Seria verdadeira quimera atribuir à Res. nº 15/2017, de escopo limitadíssimo, o condão de aniquilar toda a cobrança retroativamente. O ato do Senado, adstrito por natureza às declarações de inconstitucionalidade a que se refere, somente atinge a contribuição do empregador rural pessoa física no período anterior à Lei nº 10.256/01.

Na verdade, para os seus legítimos fins, a Resolução não produz qualquer efeito prático. Isso porque, independentemente de suspensão senatorial, a declaração de inconstitucionalidade em sede de repercussão geral deve ser observada por todas as instâncias do Judiciário (art. 927 do CPC) e também pela administração tributária (art. 19 da Lei nº 10.522/02). Nesse contexto, a Resolução exsurge como intolerável investida para, esvaziando a decisão posterior do STF, buscar-se a extinção das dívidas fundadas na Lei nº 10.256/01.

Admitir que a Resolução venha a projetar efeitos sobre os créditos constituídos na forma da Lei nº 10.256/01 implica evidente afronta ao art. 52, X, e à separação de poderes talhada pela CF/88. Significa ampliar indevidamente a inconstitucionalidade proferida pelo STF e chancelar invasão da competência do Judiciário para manifestar-se, com exclusividade, sobre a constitucionalidade das leis em vigor.

Ademais, a Resolução não configura meio jurídico hábil a inovar o ordenamento jurídico e promover extinção de dívidas. Remissões tributárias são concedidas por lei, resultado do processo legislativo previsto na CF/88, que impõe a deliberação da Câmara e Senado e a sanção presidencial. Além disso, a lei que concede renúncia de receita deve ser precedida de estimativa do impacto orçamentário-financeiro e demais exigências de responsabilidade fiscal (arts. 14 da LRF e 113 do ADCT). Já a tramitação de Resolução do Senado sequer exige (como regra) aprovação pelo Plenário da Casa.

No cenário atual, em que se discutem propostas restritivas de direitos previdenciários como solução para minorar o propalado déficit da previdência, soaria como absoluto contrassenso conceder perdão de cerca de R$ 17 bilhões em dívidas previdenciárias, beneficiando-se uma parcela da sociedade às custas do sacrifício de todo o resto.

Não se pode conceber que se desvirtue o papel constitucional da Resolução do Senado, a fim de utilizá-la como subterfúgio para esvaziamento da decisão de constitucionalidade prolatada STF, em afronta à CF/88 e aos precedentes da própria Corte. Lamentavelmente, a Res. nº 15/2017 abre novo flanco de litigiosidade, prolongando a insegurança jurídica e onerando, ainda mais, o Poder Judiciário, a Fazenda Nacional e o próprio sistema previdenciário.

Geila Lídia Barreto Barbosa Diniz é procuradora da Fazenda Nacional, em exercício na Coordenação-Geral da Representação Judicial da Fazenda Nacional

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Por Geila Lídia Barreto Barbosa Diniz

Fonte : Valor