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O acordo de leniência na Lei Anticorrupção

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O acordo de leniência previsto na Lei Anticorrupção é atualmente objeto dos mais calorosos debates. Vemos com certo espanto o governo federal, o Congresso Nacional, a Controladoria-Geral e a Advocacia-Geral da União, o Ministério Público Federal e o Tribunal de Contas da União tecerem suas próprias considerações acerca da interpretação a ser dada à lei e de como o acordo deve ser celebrado; cada um tentando demonstrar quão importante é a sua participação no processo negocial.

Nesse sentido, a Medida Provisória (MPV) 703/2015, adotada no apagar das luzes de um ano legislativo extremamente conturbado, acrescentou mais lenha a um debate já por demais inflamado. De fato, a MPV é praticamente uma cópia literal (há, é claro, algumas diferenças) de projeto de lei em tramitação, que passou por ampla discussão no Senado e atualmente se encontra na Câmara dos Deputados (PL nº 3.636/2015).

Ora, se o texto já se encontra em ambiente político adequado – Poder Legislativo – é no mínimo de se estranhar o momento de adoção da MPV, ainda que a definição dos casos de relevância e urgência para a adoção de tais medidas fique a cargo da Presidência da República (art. 62, CF/88). Há inclusive posicionamento consolidado do Supremo de que apenas em caráter excepcional se submete ao crivo do Judiciário a conveniência de uma MPV, por força da regra da separação entre os poderes.

O fato de até o momento nenhum acordo ter sido celebrado em âmbito federal demonstra quão necessário é rever sua regulação legal

A análise de mérito do conteúdo da norma ficará para outra oportunidade, já adiantando minha opinião de que alterações ao acordo são mais do que necessárias. O simples fato de até o presente momento nenhum acordo ter sido celebrado em âmbito federal demonstra quão necessário é rever sua regulação legal. Nesse sentido, o disposto na MPV ao menos possibilita condições mínimas para sua celebração.

No entanto, ainda que seja favorável a várias alterações realizadas, não posso deixar de ressaltar possíveis inconstitucionalidades na escolha feita pelo governo, fazendo com que o desejo de trazer maior segurança jurídica ao pactuado não se efetive. Ao escolher tal instrumento, o que pode ocorrer é o duro questionamento jurídico não só da MPV, mas da validade de possíveis acordos firmados nesta "janela temporal" aberta pela medida.

A primeira possível inconstitucionalidade consiste em um vício formal de iniciativa. Acredito que uma proposta de alteração – ou acréscimo – de atribuições do Ministério Público não poderia partir da Presidência da República, vez que compete aos respectivos procuradores-gerais fazê-lo (art. 128, CF/88). Ao permitir que o Ministério Público participe da celebração dos acordos, além de obrigá-lo a isso na ausência de órgãos de controle interno de Estados e municípios, a MPV obviamente cria novas funções aos seus membros.

Mas os possíveis vícios legislativos não se esgotam apenas no aspecto formal, sendo o próprio conteúdo da MPV questionável. Não que as alterações, em si, sejam inconstitucionais. Trata-se de mera escolha político-normativa. O que se questiona é o instrumento utilizado para proceder a tais modificações.

A EC 32/2001 trouxe uma série de vedações ao uso de medidas provisórias. Inicialmente, é vedado a tais atos versar sobre direito processual civil: ora, a MPV simplesmente impede o ajuizamento de ações de natureza civil caso o acordo seja celebrado com a participação da advocacia pública e em conjunto com o Ministério Público. E mesmo se tal alteração fosse possível por medida provisória, ela só seria legítima se o infrator, no acordo firmado, se comprometesse a reparar integralmente os danos ao erário público. Não é necessário sequer mencionar os princípios que regem a administração pública brasileira (art. 37, CF/88), bastando dizer que o acesso ao Judiciário é uma das garantias fundamentais em nosso país (art. 5º, CF/88). Se não houver o pleno ressarcimento aos cofres públicos, a instituição competente fica obrigada a propor tais ações!

A EC 32/2001 igualmente veda que medidas provisórias tratem de matéria reservada a lei complementar. Ora, tanto as atribuições do Ministério Público (art. 128, CF/88) quanto as da advocacia pública (art. 131, CF/88) são temas de lei complementar! É a elas igualmente vedado dispor sobre a organização do Ministério Público.

Em suma, ainda que passíveis de melhorias, as alterações não são de todo ruins, mas o instrumento escolhido – medida provisória – é altamente questionável. O acordo de leniência deve sim possibilitar maior segurança jurídica e a continuidade da atividade econômica no país, sem eximir possíveis responsáveis da adequada punição, e alterações à Lei Anticorrupção são fundamentais. Mas por mais importantes e necessárias que sejam tais medidas, a Constituição deve ser respeitada, sob pena de maior apreensão e insegurança jurídica à possibilidade de celebração de tais acordos.

Leonardo Estrela Borges é doutor em direito pela Université Paris 1 – Panthéon-Sorbonne, advogado, professor do IDP/DF e do Instituto IOB/SP

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Por Leonardo Estrela Borges
Fonte : Valor