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Licenciamento ambiental e a nova Lei Geral

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O licenciamento ambiental é um dos instrumentos mais importantes de controle ambiental previsto na Política Nacional do Meio Ambiente. O procedimento vai além da simples concessão de um ato autorizativo, pois nas licenças são estabelecidas as condições de implantação e operação dos empreendimentos que têm por objetivo mitigar e compensar os impactos sobre o meio ambiente e sobre a população afetada. Dessa forma, isso não se encerra na obtenção da licença, mas perdura por toda vida útil da atividade econômica como mecanismo de controle de sua performance socioambiental.

Atualmente, o licenciamento está previsto em legislação esparsa, desde a Lei Complementar nº 140/2011, tão necessária para disciplinar a definição de competência dos órgãos ambientais até resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), em grande parte setoriais e instruções normativas de cada órgão ambiental com procedimentos diversos, faltando de fato uma lei geral disciplinadora da matéria.

Desse cenário resulta o excesso de discricionariedade dos órgãos ambientais, a falta de segurança jurídica e de celeridade nos processos de licenciamento ambiental, tornando-os um entrave ao desenvolvimento econômico sustentável e, muitas vezes, ineficazes no seu propósito original de garantir o desempenho ambientalmente adequado dos empreendimentos.

Um ponto de polêmica do PL é a ampliação do papel dos Estados e municípios para a condução do licenciamento

Sendo assim, é oportuna a análise sobre o atual sistema jurídico ambiental regulamentado de forma frágil e complexa para que se proponha a simplificação e definições necessárias de atualização da legislação para que se tenha menos discricionariedade do órgão ambiental e maior segurança tanto no processo de licenciamento quanto no ambiente de investimento.

Daí a expectativa em torno de uma Lei Geral de Licenciamento Ambiental. Até o momento, pode-se dizer que, sob um olhar sistêmico, o Projeto de Lei (PL) 3.729/2004, em trâmite na Câmara dos Deputados, atende à principal fragilidade do ordenamento jurídico ambiental, que é a consolidação da prática do licenciamento, concedendo-lhe legalidade.

A grande fragilidade que gera insegurança jurídica é a normatização via resoluções e atos normativos secundários, passíveis de questionamento judicial.

Um ponto de polêmica do PL é a ampliação do papel dos Estados e municípios para a condução do licenciamento. Essa ampliação é calcada, diga-se de passagem, no complicado conceito de interesse local.

Isso porque, ao deixar o rigor e os critérios do licenciamento inteiramente ao arbítrio dos Estados e municípios, alguns estudos e análises do PL mencionam o risco de uma "guerra fiscal ambiental", caso cada Estado começasse a afrouxar mais as regras de licenciamento de modo a atrair mais empreendimentos.

Ora, essa premissa é insubsistente. Na escolha da localização de um empreendimento fatores como logística, mercado e mão de obra tendem a pesar mais do que possíveis facilidades no processo de licenciamento e, em outras atividades, a rigidez locacional se dá pela sua própria natureza, como por exemplo, a exploração de uma jazida mineral ou de aproveitamentos hidrelétricos.

Além disso, a centralização na União em demasia esvazia a materialidade do pacto federativo, porque inviabiliza a atuação dos seus entes, tornando inoperante a máxima de que, para um melhor governo, a tomada de decisão nas três esferas de poder deverá, sempre que possível, ser praticada mais próxima dos fatos que a originaram e dos seus destinatários.

Desta forma, para se evitar possíveis irregularidades cometidas pelos Estados e municípios, não se deve restringir sua capacidade de atuação e sim assegurar a fiscalização efetiva dos seus atos.

Há também algumas questões notadamente polêmicas e obstrutoras da eficiência do processo de licenciamento, que passaram ao largo do projeto de lei, como (i) a regulamentação da intervenção de terceiros durante o processo, e aí destaque para a atuação irrestrita do Ministério Público, desconsiderando prazos e obrigações previamente firmadas; e (ii) a necessidade de regulamentar a Convenção nº 169 da OIT, da qual o Brasil é signatário, já que, constantemente, o órgão ministerial pede suspensão dos empreendimentos que descumprem as obrigações dessa convenção.

Da ausência de regras claras resulta o número de ações ambientais que tramitam nos tribunais brasileiros, muito maior que nos tribunais europeus. Isso se deve ao fato de que os órgãos ambientais não conseguem fazer com que o licenciamento ambiental ocorra com o mínimo de estabilidade e segurança.

Outra fragilidade do sistema atual é o tratamento dos impactos sociais que não decorrem muitas vezes da implantação do empreendimento, mas sim da ausência da atuação do Poder Público e passa a ter no licenciamento o único fórum de discussão e cobrança por parte da sociedade.

As condicionantes estabelecidas em uma licença ambiental devem ter integral relação com os impactos gerados pelo empreendimento, não devendo ser exigido dos investidores nada além disso, pois hoje temos um total desvirtuamento do instrumento "licenciamento ambiental".

Por fim, é necessário lembrar que a Política Nacional do Meio Ambiente estabelece uma série de instrumentos, que devem anteceder o próprio licenciamento, como zoneamento ambiental, e se estes forem utilizados de forma efetiva, os resultados de um processo de licenciamento como mecanismo de gestão poderão representar maior proteção ambiental real.

Luciana Lanna e Erika Breyer são, respectivamente, advogada especializada em direito ambiental, sócia de Viseu Advogados; advogada especialista em direito ambiental e regulatório de energia

Este artigo reflete as opiniões do autor, e não do jornal Valor Econômico. O jornal não se responsabiliza e nem pode ser responsabilizado pelas informações acima ou por prejuízos de qualquer natureza em decorrência do uso dessas informações

  • Por Luciana Lanna e Erika Breyer
  • Fonte : Valor