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Incentivos, o ICMS e a reforma tributária fatiada

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Nelson Perez/Valor / Nelson Perez/Valor

Tramita no Senado projeto de Resolução 72/2010, iniciativa do governo federal por meio do senador Romero Jucá (PMDB-RR), que reduz a zero a alíquota de ICMS das operações interestaduais com produtos importados. Se aprovado, o imposto seria cobrado unicamente no destino, contrariando a sistemática geral do ICMS, que divide a arrecadação entre os estados de origem e os de destino. Os defensores da medida alegam a necessidade de proteger a indústria nacional, pois alguns estados concedem redução no ICMS para atrair a movimentação de mercadorias, configurando a chamada "guerra dos portos".

  

A proposta é atraente à primeira vista: promete resolver um problema complexo – a desvantagem competitiva da indústria nacional – com uma medida simples: uma resolução do Senado! Bernard Shaw há tempo advertiu que medidas extremamente simples para solucionar problemas complexos costumam estar erradas. E este é exatamente o caso.

Resolução 72/2010 cria a categoria dos bens seminacionais: os importados submetidos à agregação de valor

A literatura econômica atribui à taxa de câmbio real e ao crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) os determinantes fundamentais do volume de importações. No caso brasileiro, estudo da Rosenberg & Associados confirmou a hipótese de que esses dois fatores explicam o crescimento das importações entre 2001 e 2010.

Além desses fatores, são conhecidas as questões relacionadas ao chamado "custo Brasil": carga tributária elevada, juros idem, infraestrutura deficiente e outras limitações à competitividade nacional. Portanto, eliminar alguns poucos incentivos estaduais não resultará em alterações no coeficiente de importações, ainda mais que os chamados "estados incentivadores" respondem por menos de um quarto das importações brasileiras.

Se, do ponto de vista macroeconômico, a medida é ineficaz, haveria algum outro benefício? Seus defensores respondem: com o fim dos incentivos, a arrecadação total dos estados aumentará! Pelo menos nisso há verdade: a medida aumenta a já elevada carga tributária! E também em vários segmentos aumenta os custos de produção e investimento, afinal 85% das importações referem-se a insumos e bens de capital! Há um outro efeito redistributivo usualmente esquecido: haverá transferência de recursos para os estados mais desenvolvidos, gerando maior concentração regional!

Se os pretendidos benefícios do PRS 72/2010 são duvidosos, os problemas de ordem formal e operacional são significativos. Especialistas apontam ao menos duas inconstitucionalidades no projeto. A primeira é a discriminação quanto à origem dos bens, importados ou produção nacional, regra que colide frontalmente com o artigo 152 da Constituição Federal, que expressa: "vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino".

Outra inconstitucionalidade é atribuir ao Confaz (o colegiado de Secretários Estaduais de Fazenda) uma competência não prevista na legislação. O problema surge quando a proposta excepcionaliza os bens que venham a ser industrializados ainda no local de importação e delega ao Confaz "a definição de normas e o enquadramento do que se considera industrialização". Não bastassem as dificuldades operacionais e de consenso no Confaz, o colegiado teria que administrar uma categoria econômica surrealista, configurando mais uma autêntica "jabuticaba" nacional: os bens "seminacionais", equivalentes aos importados submetidos à agregação de valor!

Aqueles mais vividos certamente irão se recordar da tributação dos "semielaborados", conceito igualmente esdrúxulo, que gerou significativo contencioso entre os fiscos estaduais e as empresas exportadoras de produtos básicos. A tributação de "semielaborados" foi prevista pela Constituição Federal de 1988, regulamentada pela Lei Complementar 65/1991 e felizmente enterrada pela Lei Kandir em 1996. A aberração conceitual embutida na figura de "bens seminacionais" repetiria o enredo, no caso agravando também o contencioso entre os estados em torno das novas normas e da respectiva e precária interpretação resultante.

Os problemas relatados sugerem que o PRS 72/2010 deveria ser arquivado, pois seus objetivos podem ser obtidos por outros mecanismos. São evidentes as distorções do sistema tributário nacional e o ICMS não escapa desta realidade. Entretanto, mesmo aceitando-se o princípio de que a reforma tributária possível é aquela "fatiada", como anunciou o atual governo, ainda assim o bom senso recomenda que a fatia não seja tão fina, ao ponto de gerar mais prejuízos que eventuais benefícios.

O debate em curso no Confaz em torno de uma trajetória de redução global das alíquotas interestaduais do ICMS, ainda que resulte num movimento mais gradual, certamente é mais consistente do ponto de vista legal e econômico e minimiza o balanço de perdas e ganhos entre os Estados. Afinal, o equilíbrio federativo deve ser observado em qualquer mudança do sistema tributário. Quanto à competitividade da indústria nacional, sabemos que é um desafio ainda mais complexo, pois depende das contingências macroeconômicas e do enfrentamento do "custo Brasil". Problemas complexos demandam uma agenda difícil e trabalhosa, ainda assim o melhor caminho.

Guilherme Dias é economista. Foi ministro do Planejamento no governo FHC. guilherme.dias@terra.com.br.

Fonte: Valor | Por Guilherme Dias